Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport dotyczący wdrożenia systemów ETCS i GSM-R przez zarządce infrastruktury. NIK skontrolowała Ministerstwo Infrastruktury, PKP Polskie Linie Kolejowe i Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Jak czytamy w raporcie NIK PKP PLK nie zainstalowała systemu GSM-R na żadnym z ok. 14 tys. km linii zaplanowanych do zabudowania, a system ETCS, który dotyczy sterowania ruchem pociągów został w okresie objętym kontrolą zainstalowany tylko na 500 km.
Unia Europejska dąży do ujednolicenia systemu kolei w państwach członkowskich. Chodzi głównie o cyfrowy system łączności i bezpieczeństwa prowadzenia ruchu oraz uzyskania zharmonizowanego poziomu technicznego. Wspólne działania instytucji unijnych i organizacji związanych z rynkiem kolejowym doprowadziły do powstania założeń systemu ERTMS. Europejski System Zarządzania Ruchem Kolejowym (ERTMS) jest podstawowym środkiem prowadzącym do interoperacyjności kolei. Jego elementem jest system ETCS, czyli Europejski System Sterowania Pociągiem. Wdrażanie ERTMS ma również znaczący wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa przewozów kolejowych oraz podniesienie prędkości pociągów powyżej 160 km/h. Dokumentem, na podstawie którego zaplanowano wdrożenie ERTMS w Polsce jest Krajowy Program Kolejowy (KPK) do 2023 roku – rządowy program wieloletni, obejmujący inwestycje na liniach kolejowych. Dokument ten obejmuje strategie przyjęte dotychczas przez Radę Ministrów, w tym „Strategię Rozwoju Kraju 2020″, „Strategię Rozwoju Transportu do 2020 z perspektywą do 2030 roku”, a ostatecznie „Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)”. KPK przewiduje zainstalowanie systemów zarządzania ruchem na głównych trasach w Polsce do 2030 r. W programie zaplanowano, że do końca 2014 r. system ETCS będzie zbudowany na 224 km linii, do końca 2017 r. na 900 km linii, a na koniec 2023 r. na 2000 km linii. Plany te posypały się już na początkowym etapie realizacji Programu.
Kolejnym narzędziem do wdrożenia interoperacyjności unijnych kolei na liniach był Krajowy Program Wdrażania Interoperacyjności „Sterowanie” (KPW TSI) opracowany w czerwcu 2017 r. w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa. Zakładał, że wdrożenie GSM-R w skali całej sieci kolejowej zostanie zrealizowane z końcem 2023 r., a system ten osiągnie pełną funkcjonalność w okresie między styczniem i grudniem 2024 r. i wówczas nastąpi przełączenie analogowego systemu na cyfrowy GSM-R. W KPW TSI założono również, że na liniach, na których nie przewiduje się budowy GSM-R, w celu utrzymania łączności kolejowej wykorzystany zostanie roaming GSM – GSM-R. Zgodnie z powyższym Planem PKP PLK S.A. powinna wywiązać się do końca 2021 r. z obowiązku zawarcia umów z operatorami na korzystanie z roamingu GSM – GSM-R oraz cyklicznego informowania o postępach robót ministra właściwego ds. transportu, ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego, Centrum Unijnych Programów Transportowych i Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego.
NIK skontrolowała Ministerstwo Infrastruktury, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Okres objęty kontrolą to lata 2017-2021 z wykorzystaniem dowodów sporządzonych przed lub po tym okresie.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Zarząd PKP PLK S.A. niewłaściwe zaplanował wdrożenie systemu GSM-R. Nierzetelnie określono bowiem, liczbę i lokalizacje terminali dyżurnych ruchu (FDS). Wskutek niestaranności PKP PLK S.A. konieczne było wprowadzenie aneksu do umowy z wykonawcą, który zmienił plan budowy terminali i tym samym wydłużył termin zakończenia inwestycji. Ponadto nie przeciwdziałano kolizjom, które wystąpiły w związku realizowanymi innymi inwestycjami na sieci PKP PLK S.A. W konsekwencji PKP PLK S.A. wstrzymała m.in. wdrożenie systemu GSM-R na długości ok. 900 km linii. Ponadto nierzetelnie zaplanowano przeprowadzenie prac budowlanych, nie uwzględniając ryzyka niedysponowania całością gruntów na cele budowlane. W efekcie prace te nie rozpoczęły się w zaplanowanym terminie na 63 nieruchomościach, do których PKP PLK S.A. nie miała prawa do prowadzenia prac budowlanych. Według wykonawcy opóźnienie w realizacji tej inwestycji wynosi już ponad 1000 dni. Oznacza to, że nie będzie dotrzymany termin wdrożenia GSM-R w zakresie zaplanowanym w KPK i w KPW TSI. Ponadto spowoduje to kolejne opóźnienie w zrealizowaniu innych inwestycji m.in. związanych z ETCS, bowiem do ich zakończenia wymagane jest uprzednie wdrożenie przez PKP PLK S.A. systemu GSM-R.
W przypadku budowy systemu ETCS Zarząd PKP PLK S.A. również źle przygotował inwestycje. Chodzi o umowy dotyczące wdrożenia ETCS na odcinku Korytów – Zawiercie na Centralnej Magistrali Kolejowej, Legnica – Węgliniec – Bielawa Dolna i Otwock – Lublin. Zarząd tej Spółki nie przewidział możliwych kolizji z innymi inwestycjami kolejowymi. Tym samym zagrożone jest osiągnięcie w KPK efektów rzeczowych zaplanowanych na koniec 2023 r.
W okresie objętym kontrolą na wdrażanie systemów ETCS i GSM-R w ramach dedykowanych temu projektów przyznano spółce dofinansowanie UE w kwocie ok. 9,4 mld zł.
Zdaniem NIK nie wystąpiły obiektywne przyczyny niezrealizowania tych inwestycji w wyznaczonym terminie. Przygotowanie i planowanie danej inwestycji powinno być przeprowadzone tak, aby zapewnić osiągnięcie zakładanych celów w planowanym terminie. Ponadto budowa ETCS w ramach innych umów niż poddane kontroli również nie była przeprowadzana zgodnie z planem. Przykładowo jedna z inwestycji dotycząca sieci bazowej transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) była opóźniona o co najmniej 26 miesięcy.
Zarząd PKP PLK S.A. nie wykonał celu zarządczego (finansowe i niefinansowe wskaźniki wykorzystywane jako mierniki stopnia realizacji założonych celów) związanego z uzyskaniem określonej sprawności systemu GSM-R. Wykazał średnią sprawność obsługi w 2021 r. za pomocą parametru, który został wyliczony nie na linii zarządzanej przez PKP PLK S.A., ale na linii należącej do Pomorskiej Kolei Metropolitalnej S.A. Rada Nadzorcza PKP PLK S.A. uznała, że ten cel zarządczy został osiągnięty i wystąpiła do Walnego Zgromadzenia Spółki o wypłatę nienależnej premii dla ośmiu członków Zarządu PKP PLK S.A. w wysokości 36,7 tys. zł. Premia została wypłacona. NIK wystąpiła do Prezesa PKP PLK S.A. o zwrot przez członków Zarządu tej Spółki nienależnie wypłaconych pieniędzy.
Ministerstwo Infrastruktury
Od 2017 r. minister odpowiedzialny za transport prowadził monitoring realizacji KPK. W ministerstwie weryfikowano szereg danych sprawozdawczych. W 2021 r. wprowadzono dodatkowy monitoring postępu prac PKP PLK S.A. bezpośrednio związanych z wdrażaniem systemów ETCS i GSM-R. Minister miał wiele informacji na ten temat jednak nie podejmował skutecznych działań, żeby zaradzić nieprawidłowościom. Ograniczał się do prowadzenia kolejnego, szczegółowego monitoringu.
Warto wspomnieć, że od końca 2019 r. do 1 czerwca 2022 r. zbudowano system ETCS na długości zaledwie 3,1 km linii kolejowych.
Minister przyjął błędne założenia planu wdrażania ERTMS. W KPW TSI zapisano, że system zostanie zbudowany w Polsce w latach 2017 – 2032. Jednocześnie przyjęto, że wdrożenie GSM-R nie jest uwarunkowane wcześniejszymi pracami inwestycyjnymi na liniach kolejowych i może być realizowane całkowicie odrębnie, np. niezależnie od inwestycji wdrażających ETCS. Przyjęte założenie nie zostało zmienione, ani zaktualizowane nawet kiedy w ministerstwie wiedziano o problemach w realizowaniu projektów przez PKP PLK S.A., które uniemożliwiały skuteczne wdrożenie ETCS i GSM-R w uprzednio zaplanowanym zakresie i terminie. Do dnia zakończenia kontroli KPW TSI nie został zaktualizowany, nie powstał też projekt jego aktualizacji. W konsekwencji publikowano w dalszym ciągu KPW TSI w wersji nieaktualnej i niemożliwej do zrealizowania. O stanie prac nad wdrożeniem roamingu GSM – GSM-R pierwszy raz minister oficjalnie dowiedział się w lipcu 2020 r. PKP PLK S.A. przekazała wówczas ministrowi informację o planowanym wyłączeniu sygnału GSM przez operatorów publicznych i o niemożliwości zapewnienia w planowanym roamingu funkcji kolejowych w połączeniach głosowych, istotnych w prowadzeniu tej komunikacji. Przy czym o tej niemożliwości autorzy studium wykonalności projektu wdrażającego GSM-R informowali PKP PLK S.A. już w 2018 r. Minister jednak nie podjął żadnych działań. Bierna postawa Ministra doprowadziła do tego, że PKP PLK S.A. dopiero na trzy dni przed upływem terminu na podpisanie umów roamingu, poinformowała go, że nie zostaną one w ogóle zawarte. W konsekwencji nie zapewniono sygnału GSM-R na liniach kolejowych przewidzianych w planach. Jednocześnie jako sposób rozwiązania problemu, PKP PLK S.A. zaproponowała Ministrowi pod koniec grudnia 2021 r. m.in. pozostawienie na tych odcinkach łączności analogowej i zmianę zapisów w KPW TSI. Minister przystał na propozycje PKP PLK S.A. i nie próbował rozwiązać problemu. Zdaniem NIK działania zaradcze powinny zostać podjęte przez Ministra bezzwłocznie w sytuacji, gdy okazało się, że wdrożenie systemu GSM-R w zakresie zaplanowanym w KPW TSI będzie niemożliwe. Tym samym Minister odstąpił od realizacji własnych założeń wdrożenia GSM-R w 2024 r., które określił w KPW TSI.
Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT)
Centrum jest instytucją pośredniczącą, która w imieniu Skarbu Państwa udzielała PKP PLK S.A. dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na wdrażanie ERTMS. Budowy tego systemu dotyczyło 11 umów na dofinansowanie w łącznej kwocie 9,4 mld zł. Do 30 czerwca 2022 r. CUPT przekazało PKP PLK prawie 6,9 mld zł.
CUPT nie miało możliwości bezpośredniego wpływu na sposób przeciwdziałania przez PKP PLK S.A. występującym problemom i ryzykom. Mogło jedynie monitorować postęp już zrealizowanych prac, dlatego przekazywało informacje o problemach przedstawicielom organów nadzorujących PKP PLK S.A., m.in. ministrowi właściwemu ds. transportu i Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego. Nie przyniosło to w pełni oczekiwanych skutków. Centrum w porozumieniu z ministrem właściwym ds. rozwoju regionalnego odstąpiło jednakże od monitorowania postępu w realizacji przez Zarząd PKP PLK S.A. zakresów rzeczowych określonych w trzech umowach o dofinansowanie, przyznających PKP PLK S.A. ponad 4,2 mld zł dofinansowania.
Tabor przewoźników kolejowych
NIK pozyskała informacje o taborze od 15 przewoźników towarowych i 2 pasażerskich. Na koniec czerwca 2022 r. mieli oni 4544 pojazdów kolejowych. Tylko 2021 było wyposażonych w urządzenia pokładowe systemu GSM-R. Urządzenia systemu ETCS były zamontowane w 526 pojazdach. Na zlecenie Ministra Infrastruktury analizę potrzeb przewoźników na urządzenia ETCS przeprowadził Urząd Transportu Kolejowego (UTK). Okazało się, że przeważająca część taboru nie jest wyposażona w ETCS, a przejście na ten system będzie wymagało znacznych kosztów. Nie wszyscy przewoźnicy dostrzegali korzyści wynikające z wdrożenia systemu, przy czym pozytywnie ocenili kwestie poprawy bezpieczeństwa, jednak nisko ocenili w ankietach możliwość łatwiejszego dostępu do rynków zagranicznych i oszczędności wynikających ze zmniejszenia personelu drużyn trakcyjnych. Do najistotniejszych barier wskazanych przez przewoźników należą niemożliwość doposażenia pojazdów z powodów technicznych lub z powodu wieku pojazdu. W konsekwencji wymusza to inwestycje w nowy tabor, co podwyższa koszt przejścia na system ETCS. Sytuacja finansowa poszczególnych przewoźników spowalnia lub uniemożliwia wręcz instalowanie systemu. Istotny wpływ na plany zakupowe przewoźników ma poziom dofinansowania, jakie może zostać przyznane (najmniejsze zainteresowanie przy 30% dofinansowaniu, a najwyższe przy 85% dofinansowaniu), przy czym w przypadku przewoźników towarowych zmniejszenie dofinansowania do poziomu 75% wyraźnie wpływa na ograniczenie liczby planowanych inwestycji.
Nie lepiej jest ze szkoleniami maszynistów z umiejętności korzystania z urządzeń pokładowych ETCS lub GSM-R. Według stanu na 30 czerwca 2022 r. 17 przewoźników zatrudniało 8270 maszynistów. 943 zatrudnionych (11,4%) ukończyło szkolenie z wykorzystywania urządzeń ETCS poziom 2. Szkolenie z wykorzystania urządzeń GSM-R ukończyło natomiast 253 maszynistów (ok. 3%). Zasady organizacji szkoleń i egzaminowania maszynistów i kandydatów na maszynistów określały przepisy ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Według stanu prawnego na 12 sierpnia 2022 r. szkolenie, jak i egzaminowanie na licencję maszynisty oraz świadectwo maszynisty przeprowadzał ten sam podmiot – ośrodek szkolenia i egzaminowania. Nadzór nad tym ośrodkiem powierzono Prezesowi UTK.
Wnioski
Do Prezesa Rady Ministrów o precyzyjne określenie w Krajowym Programie Kolejowym obowiązków i zasad sprawowania przez właściwego ministra nadzoru nad wykonywaniem przez Zarząd PKP PLK S.A. poszczególnych zadań Programu (nie tylko zasad monitorowania stanu ich realizacji) – celem zapewnienia skuteczności w podejmowaniu władczych działań nadzorczych wobec realizatora Programu działającego w formie spółki prawa handlowego.
Do ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego o:
- Stworzenie przewoźnikom warunków do wyposażenia pojazdów trakcyjnych w urządzenia pokładowe systemów ETCS i GSM-R, m.in. poprzez opracowanie – w porozumieniu z ministrem właściwym ds. transportu – programu pomocowego dotyczącego wsparcia finansowego przewoźników w powyższym zakresie.
- Zapewnienie by do umów o dofinansowanie zawieranych z realizatorem KPK, wprowadzono mierzalne wskaźniki postępu w realizacji zakresów rzeczowych projektów, w tym wskaźniki produktu, umożliwiające jego bieżący i skuteczny monitoring.
Do ministra właściwego ds. transportu o:
- Prowadzenie nadzoru nad przygotowaniem i nad realizacją przez PKP PLK S.A. poszczególnych inwestycji Krajowego Programu Kolejowego, włącznie z wykorzystywaniem uprawnień przysługujących Ministrowi z tytułu pełnienia funkcji właścicielskiej wobec tej Spółki, celem zapewnienia skuteczności nadzoru nad jej działaniami na wszystkich etapach przygotowania i realizacji powyższych inwestycji.
- Zaktualizowanie w porozumieniu z ministrem właściwym ds. rozwoju regionalnego założeń KPW TSI dotyczących przyjętych rezultatów wdrażania systemu GSM-R, w kontekście podjętej decyzji o niewdrażaniu tego systemu na liniach, na których nie zaplanowano zabudowy infrastruktury własnej GSM-R oraz przekazanie KE aktualizacji KPW TSI w tym zakresie.
Do Dyrektora Centrum Unijnych Projektów Transportowych o:
- Ujmowanie w umowach o dofinansowanie zawieranych z PKP PLK S.A. mierzalnych wskaźników projektu, w tym wskaźników produktu – celem zapewnienia możliwości bieżącego monitorowania postępu w realizacji zakresów rzeczowych określonych w tych umowach.
- Rzetelne wypełnianie obowiązków określonych w zawartych w imieniu Skarbu Państwa umowach o dofinansowanie, w tym obowiązków w zakresie monitorowania realizacji inwestycji objętych dofinansowaniem i osiągania przez beneficjentów wskaźników projektu określonych w tych umowach.
